Economie et pouvoir financier

Comment l'État actionnaire est vidé peu à peu de sa substance


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Le gouvernement français a annoncé une nouvelle vague de privatisations, ciblant La Française des jeux, Aéroports de Paris et Engie. Les cessions annoncées posent de nombreuses questions, à la fois sur le principe de vendre au secteur privé le patrimoine de l'État et sur leurs conséquences pratiques. Mais elles soulèvent aussi en filigrane un problème de fond : la manière dont la participation de l'État dans l'économie a été peu à peu dénaturée et financiarisée, les entreprises publiques devant des entreprises « comme les autres ». Ce serait pourtant potentiellement un levier majeur pour transformer l'économie et répondre aux exigences environnementales et de justice sociale. Nouvel extrait de notre « véritable bilan annuel » des grandes entreprises françaises.


Mathieu Paris, Olivier Petitjean
Jeudi 21 Juin 2018

Le gouvernement se prépare à revendre au privé une partie de ses actions dans la Française des jeux, Aéroports de Paris et Engie (lire notre article). Ces cessions s’inscrivent dans la continuité des privatisations successives intervenues depuis trente ans en France. Non seulement la part de l’État dans l’économie a nettement diminué, mais la nature même de son intervention s’est profondément modifiée, selon une sorte de processus de « privatisation interne » à l’État. C’est donc l’occasion de faire le portrait de « l’État actionnaire », à l’occasion de la parution prochaine de notre « véritable bilan annuel » des grandes entreprises françaises.

Neuf entreprises du CAC40 comptent – dans des proportions variables – l’État français parmi leurs actionnaires déterminants. À quoi s’ajoutent des groupes qui ne figurent pas dans l’indice boursier mais qui pèsent lourd dans l’économie française, comme EDF, Air France ou Thales. Ainsi bien entendu que la SNCF et la Poste qui, si elles ne sont pas elles-mêmes (encore) des sociétés anonymes, possèdent des filiales de droit privé et investissent à l’étranger. Le poids de l’État dans l’économie française – en baisse continue du fait des privatisations - est souvent dénoncé comme une hérésie par les économistes orthodoxes. La présence des pouvoirs publics au capital de ces entreprises contribue-t-elle pour autant à en faire des champions de l’intérêt général, de la redistribution, de l’environnement et du sort des salariés ? On est en droit d’en douter.
Aperçu du portefeuille de l’État

Trois institutions gèrent l’immense majorité des participations publiques en France, ce qu’on appelle aussi l’ « État actionnaire » : l’Agence des participation de l’État (APE) dépendant de Bercy, la Caisse des dépôts et consignations (CDC), et de l’ex-Banque publique d’investissement, Bpifrance. Même si leurs portefeuilles dépendent beaucoup de l’histoire de chacune de ces institutions, leur gestion des investissements dans le temps, leurs missions et leurs secteurs d’intervention les distinguent.

La mission officielle de l’APE est de « veiller aux intérêts patrimoniaux de l’État », selon quatre objectifs : la souveraineté (défense et nucléaire, principalement), les infrastructures et grands opérateurs de service public, les secteurs et filières stratégiques et les sauvetage d’entreprises. Dans la pratique, c’est cette agence qui gère les grosses participations de l’État comme dans EDF (87 % du capital soit environ 17 milliards d’euros) ou encore DCNS, Airbus, Safran, Thales, Areva, Engie, Aéroports de Paris, RATP, SNCF, etc. Le portefeuille inclut 12 aéroports et 11 ports. À noter que l’APE joue aussi un rôle important dans les cas où les difficultés d’une entreprise pourraient représenter un risque systémique pour l’économie française. C’est ce qui expliqua l’investissement dans le sauvetage de PSA en 2004, pour éviter de perdre des milliers d’emplois. En 2016, l’État a touché 3,5 milliards d’euros de dividendes de ses participations de l’APE.

Dans une logique plus proche de celle d’une banque de développement des entreprises françaises, Bpifrance agit (entre autres) à travers des prises de participations minoritaires dans des firmes de taille variable, à court et moyen terme. Elle a des secteurs de prédilection, considérés comme stratégiques du point de vue de l’industrie française, comme la filière automobile, d’où le rachat des parts de PSA à l’APE au printemps 2017, le numérique et l’électronique (Orange, STMicro, Eutelsat, Ingenico, Gemalto, Technicolor) ou encore les services à l’industrie pétrolière (TechnipFMC, Vallourec, CGG).

Enfin, la Caisse des dépôts est un investisseur de long terme, comme l’APE, pour le développement des entreprises d’intérêt patrimonial. Elle est à la fois actionnaire clé de certaines entreprises (Transdev, entreprise de transports publics, la Compagnie des Alpes, CNP Assurances) et présente en tant qu’investisseur institutionnel au capital de nombreuses firmes du CAC40, notamment Veolia à hauteur de 4,62 %. Son rôle est surtout d’intervenir en appui aux politiques publiques conduites par l’État et les collectivités locales.
Une gestion de plus en plus financiarisée, hors de tout contrôle démocratique

La place de l’État dans l’actionnariat du CAC40 est souvent attaquée par les économistes libéraux, parce qu’elle serait un symbole de l’interventionnisme étatique français, et parce qu’elle créerait un mélange de genre permanent entre les divers rôles de l’État : celui de garantir l’intérêt général, celui de réguler et celui de maximiser la valeur de ses participations.

En réalité, la gestion des participations de l’État a subi depuis longtemps une transformation qui l’aligne de plus en plus sur les pratiques financières de n’importe quel investisseur, y compris les plus acrobatiques, comme lors du rachat de parts supplémentaires de Renault en 2015. La notion même d’« État actionnaire », désormais communément utilisée, se substitue à l’expression historique d’« entreprises publiques » ou de « secteur public », dont la taille s’est réduite comme peau de chagrin à la faveur de privatisations successives ou de la transformation en sociétés anonymes d’anciens services publics nationaux (comme France Télécom en 1994 ou EDF en 2004).

Suite à des réformes introduites en 2015, la représentation de l’État au conseil d’administration de ces entreprises s’est encore davantage « privatisée ». Désormais, aux côtés des hauts fonctionnaires représentant l’État et des commissaires du gouvernement, sorte de porte-parole de l’intérêt public avec voix consultative, l’État peut proposer des administrateurs issus du privé.

Encore insuffisant pour certains. Le début de l’année 2017 a été marqué par plusieurs rapports très à charge contre l’État actionnaire, dont l’un émanant de la Cour des comptes elle-même, recommandant des privatisations supplémentaires, voire un programme de « désengagement massif ». Les débuts du mandat d’Emmanuel Macron confirme cette orientation, qui va de pair avec la volonté de rendre le portefeuille de participations de l’État plus « dynamique ». En clair : on continue à réduire les participations historiques dans les entreprises publiques, tout en gardant une partie de l’argent pour intervenir au coup par coup pour protéger un « champion » national.

Nulle part ou presque il n’est question dans ces débats de la supervision démocratique des participations financières de l’État, qui paraîtrait pourtant de rigueur s’agissant de fonds publics. Le rôle de contrôle du Parlement est minime dans ce domaine, et celui des citoyens est nul.

Les entreprises dont l’État est actionnaire font-elles mieux que les autres ?

Fiscalité. Aussi paradoxal que cela puisse paraître, de nombreuses firmes ayant l’État parmi leurs actionnaires principaux s’adonnent parallèlement à des pratiques d’évitement fiscal qui privent ce même État de rentrées fiscales. C’est le cas d’Engie, objet d’une enquête de la Commission européenne pour ses filiales au Luxembourg (lire notre article), d’EDF ou Orange qui ont abondamment profité du système belge des « intérêts notionnels » (lire notre article), ou encore de Renault et PSA, épinglés en 2017 pour leurs filiales à Malte (lire notre article). Les dividendes versés par ces entreprises seraient-ils plus avantageux que les impôts versés ? C’est en tout cas une illustration de la schizophrénie de l’État actionnaire.

Dividendes. Si l’on excepte La Poste et la SNCF qui ne sont pas (encore) des sociétés anonymes et ne versent donc pas de dividendes à l’État, les entreprises liées à ce dernier affichent un taux de redistribution de leurs bénéfices aux actionnaires de 77 % en 2017, soit davantage que le taux de redistribution moyen des entreprises du CAC40 (70,8 %). Ce chiffre – qui confirme la prédilection de l’État pour les dividendes – recouvre en réalité des réalités très contrastées, entre des firmes relativement modérées de ce point de vue, et d’autres comme Engie qui ont pris l’habitude de verser davantage de dividendes qu’elles n’enregistrent de profits (lire notre enquête).

Inégalités salariales. Les entreprises liées à l’État sont-elles plus épargnées que les autres par l’explosion des rémunérations patronales ? En réalité, il faut distinguer entre un petit groupe de grandes entreprises dont l’actionnariat est encore majoritairement public (EDF, Aéroports de Paris, SNCF et La Poste) qui sont soumises aux règles édictées par le gouvernement précédent sur la limitation des salaires patronaux, et les autres. Hors de ce petit groupe, les autres firmes ayant l’État français parmi leurs actionnaires font mieux que leurs consoeurs entièrement privées. Le ratio entre plus haute rémunération et dépenses moyennes par salariés y était de 76 en 2017, contre 95 pour le CAC40. Pour EDF, ADP, SNCF et La Poste, ce chiffre est de 8... Le pouvoir de l’État actionnaire sur les entreprises dont il ne possède pas la majorité des parts est limité, comme l’ont montré les controverses de ces dernières années sur le niveau de rémunération de Carlos Ghosn, PDG de Renault.

Atteintes aux droits humains et à l’environnement. La nature même des participations de l’État, concentrées sur certains secteurs comme l’énergie, l’armement ou les transports, fait qu’il est difficile de comparer leur performance sociale ou environnementale avec celles de leurs consoeurs d’autres secteurs. À travers ses participations dans EDF et Engie, ou encore dans Renault et PSA, l’État actionnaire est en première ligne sur les questions de climat et de pollution de l’air. Cela aurait pu être une formidable opportunité d’impulser une transition énergétique juste. Mais l’État semble avoir organisé sa propre impuissance à utiliser ce levier. Les questions éthiques et humanitaires liées à l’industrie de la défense, et aux ventes d’armes à des pays dictatoriaux, engagés dans la répression de leurs opposants ou accusés de crimes de guerre, sont un autre gros point noir du portefeuille de participations de l’État. De même en ce qui concerne la filière nucléaire et ses impacts environnementaux et sanitaires, y compris en amont lors de la phase d’extraction de l’uranium dans les mines d’Areva.


Mathieu Paris et Olivier Petitjean
Photo : Simon CC via flickr

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Jeudi 21 Juin 2018


Commentaires

1.Posté par joszik le 26/06/2018 07:15 | Alerter
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Avant de parler d'état actionnaire, il aurait fallut évoquer l'état propriétaire de droits et de biens régaliens dévolus aux peuples.
L'éducation, la santé, les banques et bâtiments publics, la justice...tout cela est parti avec l'eau du bain Européen.

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